L’Union européenne (UE) est une organisation internationale unique composée de 27 États membres. Initialement créée pour établir un marché commun, elle a progressivement étendu ses activités à de nombreux domaines politiques, tels que la protection de l’environnement, la régulation numérique, la politique sociale, la sécurité, la culture et les langues. Comprendre l’UE nécessite donc une analyse de ses compétences — ce qu’elle est habilitée à faire et à ne pas faire — en particulier dans des domaines sensibles traditionnellement réservés à la souveraineté nationale, comme la culture et la langue
« L’effet Bruxelles »
Une caractéristique centrale de l’influence de l’UE consiste en ce qu’Anu Bradford a appelé « l’effet Bruxelles ». Cela désigne la capacité de l’UE à façonner les normes mondiales par son cadre juridique et réglementaire.
Grâce à son vaste marché de consommateurs (plus de 500 millions d’habitants avec un PIB par habitant élevé) et à ses institutions réglementaires solides, les entreprises internationales adaptent souvent leurs normes de production mondiales aux règles de l’UE plutôt que de renoncer à ce marché. Cela conduit à une forme de mondialisation réglementaire unilatérale, où les normes de l’UE deviennent effectivement des normes mondiales, bien qu’elles ne s’appliquent formellement qu’à l’intérieur de l’UE.
La question des compétences est cruciale, car l’UE n’est ni un État fédéral ni une organisation internationale classique. Elle repose sur des traités internationaux conclus par des États souverains, mais va bien au-delà des cadres de coopération traditionnels. Au fil du temps, l’UE a développé des caractéristiques distinctives, telles que l’effet direct et la primauté du droit de l’UE, mais sa particularité la plus marquante réside dans la nature et l’étendue de ses compétences. Contrairement aux simples organisations de coopération, l’UE est une organisation d’intégration : les États membres ont accepté de transférer certaines de leurs compétences internes. Dans certains domaines, les pouvoirs nationaux sont fusionnés dans un cadre supranational, justifiant la qualification des institutions l’UE d’institutions supranationales.
De l’intégration sectorielle à l’expansion encadrée des compétences
À l’origine, l’intégration européenne était limitée à des secteurs économiques étroits, notamment le charbon et l’acier, conformément au traité de Paris de 1951. Avec les traités de Rome, l’intégration s’est considérablement élargie pour inclure la libre circulation des marchandises, des travailleurs, des services et des capitaux, ainsi que des politiques communes telles que le droit de la concurrence, l’agriculture et le commerce. Les traités ultérieurs, en particulier celui de Maastricht, ont introduit des innovations majeures, comme l’Union économique et monétaire et la Politique étrangère et de sécurité commune, approfondissant davantage l’intégration.
Malgré cette expansion, l’UE reste régie par le principe d’attribution, consacré à l’article 5 du traité sur l’Union européenne. Selon ce principe, l’Union ne peut agir que dans les limites des compétences qui lui sont explicitement conférées par les États membres. Les compétences non attribuées restent entre les mains des États. Ce principe contraint l’UE de deux manières : elle ne peut agir que lorsqu’elle en a reçu le mandat, et elle doit utiliser ses pouvoirs uniquement pour atteindre les objectifs définis dans les traités. Cela explique l’importance de choisir une base juridique appropriée lorsque les institutions de l’UE adoptent une législation, une exigence étroitement liée à la sécurité juridique.
En même temps, des préoccupations ont émergé concernant le « competence creep », c’est-à-dire l’extension progressive des pouvoirs de l’UE au-delà de ce qui était initialement prévu. Un instrument clé à cet égard est la clause de flexibilité (article 352 TFUE), qui permet à l’UE d’agir à l’unanimité lorsque cela est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités, même en l’absence de pouvoir explicite. Bien qu’utile pour le développement des politiques — comme dans les domaines de la concurrence ou de la coordination de la sécurité sociale — cette clause reste soumise à des conditions strictes et à l’accord des États membres.
Les traités distinguent désormais trois catégories de compétences. Premièrement, les compétences exclusives, où seule l’UE peut légiférer (par exemple, l’union douanière, les règles de concurrence, la politique monétaire pour la zone euro, la politique commerciale commune). Deuxièmement, les compétences partagées, qui représentent la situation standard : à la fois l’UE et les États membres peuvent agir, mais l’action nationale est préemptée une fois que l’UE a exercé sa compétence. Ces domaines incluent le marché intérieur, l’environnement, les transports, l’énergie et la politique sociale. Troisièmement, les compétences d’appui, qui incluent la culture, l’éducation, la santé publique et le tourisme. Dans ces domaines, l’UE ne peut que soutenir, coordonner ou compléter l’action des États membres et est explicitement interdite d’harmoniser les législations nationales.
Le cas de la culture et de l’éducation
La culture et l’éducation illustrent l’équilibre délicat entre l’action de l’UE et la souveraineté nationale. Les articles 165 et 167 TFUE exigent que l’UE respecte la diversité culturelle et linguistique ainsi que la responsabilité des États membres en matière de contenu éducatif. Bien que ces compétences soient souvent considérées comme « secondaires », ce sont de véritables compétences : l’UE peut adopter des mesures juridiquement contraignantes, à condition qu’elles n’harmonisent pas les législations nationales. De plus, même dans les domaines d’appui, une harmonisation peut se produire indirectement par l’article 114 TFUE lorsque des mesures sont nécessaires au fonctionnement du marché intérieur.
L’UE a atteint des résultats concrets en matière de politique culturelle, notamment par le biais du règlement n° 116/2009 sur l’exportation de biens culturels. Ce règlement établit une procédure uniforme de contrôle des exportations aux frontières extérieures de l’UE et introduit des licences d’exportation valables dans tous les États membres. Bien que la protection du patrimoine culturel relève traditionnellement de la souveraineté nationale, le droit de l’UE a influencé les législations nationales, y compris le droit français, démontrant comment les objectifs du marché intérieur peuvent affecter la politique culturelle.
Politique linguistique et protection des langues
La politique linguistique de l’UE concerne principalement le fonctionnement de ses institutions plutôt que l’usage des langues au sein des États membres. L’UE promeut le multilinguisme comme une valeur fondamentale, reflétée dans les traités, la Charte des droits fondamentaux et le règlement n° 1. Ce règlement établit 24 langues officielles et de travail de l’UE et impose aux institutions l’obligation de communiquer avec les citoyens et les États dans la langue officielle de leur choix. Bien que le règlement affirme le multilinguisme, il accorde également aux institutions une autonomie significative pour définir leurs langues de travail internes, ce qui conduit à des pratiques linguistiques complexes et parfois opaques, soulevant des questions de légitimité.
La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne met en lumière la tension entre la libre circulation et la protection des langues. Dans l’affaire Groener (1989), la Cour de justice a validé l’exigence irlandaise selon laquelle les enseignants doivent maîtriser l’irlandais, reconnaissant la légitimité de la promotion d’une langue nationale, à condition que cette exigence soit proportionnée et non discriminatoire. Cela illustre comment les politiques linguistiques peuvent justifier des restrictions à la libre circulation lorsqu’elles poursuivent des objectifs culturels légitimes.
À l’inverse, la compétence limitée de l’UE en matière de protection des minorités a été confirmée dans l’affaire Minority SafePack (2022), où le Tribunal a confirmé le refus de la Commission de proposer des mesures supplémentaires malgré un fort soutien citoyen. Cela démontre les contraintes imposées par le principe d’attribution dans des domaines sensibles.
Enfin, la langue joue un rôle complexe dans le marché intérieur, agissant souvent comme un obstacle à la libre circulation, mais aussi comme un outil de protection des consommateurs. La législation secondaire de l’UE impose fréquemment des exigences linguistiques pour l’étiquetage des produits, les médicaments et la sécurité alimentaire afin de garantir une information claire et accessible. La Cour a systématiquement accepté de telles exigences lorsqu’elles protègent les consommateurs et sont proportionnées. De même, dans le cadre de la libre circulation des personnes et des services, les États membres peuvent exiger une preuve de connaissance linguistique ou des formats spécifiques de documents pour éviter toute confusion et assurer une intégration effective.
Dans l’ensemble, l’approche de l’UE en matière de culture et de langue reflète sa nature hybride : un acteur réglementaire puissant contraint par le respect des diversités et des souverainetés nationales, en constante recherche d’équilibre entre l’intégration du marché et la protection culturelle et linguistique.
A propos de l’auteure de cet article
Laure Clément-Wilz, Professeure agrégée de droit public, UPEC, MIL/EUR FRAPP
Ressources bibliographiques
- Page de présentation de Laure Clément-Wilz
- Jean-Christophe Barbato, Fascicule Répertoire Europe Dalloz, : « Culture », 2013
- Anu Bradford, The Brussels Effect: How the European Union Rules the World. Oxford Academic, 2019
- Laure Clément-Wilz, « Comment encadrer juridiquement la communication sur internet des institutions européennes en matière de multilinguisme ? », De Europa – European and Global Studies Journal – Dossier Multilinguisme et Union européenne (dir. M.H. Hermand et A. Niessen), vol. 6, n°1 (2023) pp. 15-24
- Isabelle Pingel (dir.), Le multilinguisme dans l’Union européenne, Pedone, 2015
